【摘要】加快發(fā)展保障性租賃住房，幫助新市民、青年人等群體緩解住房困難，促進解決好大城市住房突出問題，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。從2020年10月黨的十九屆五中全會首次提出保障性租賃住房，到2021年6月24日國務院辦公廳印發(fā)《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，明確保障性租賃住房的基礎制度和支持政策。本文回顧了保障性租賃住房的提出，概括了保障性租賃住房的基本特征，深入分析了加快發(fā)展保障性租賃住房的重要性，在此基礎上，提出了加快發(fā)展保障性租賃住房的著力點。
加快發(fā)展保障性租賃住房，幫助新市民、青年人等群體緩解住房困難，促進解決好大城市住房突出問題，是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是“十四五”時期住房建設的重點任務。目前，各部門、各地區(qū)正在認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，特別是一些人口凈流入的大城市等，采取有力措施，加快發(fā)展保障性租賃住房，緩解新市民、青年人等群體的住房困難。在此背景下，有必要對保障性租賃住房的提出進行梳理和回顧，正確理解和把握保障性租賃住房的基本特征，充分認識加快發(fā)展保障性租賃住房的重要意義，找準加快發(fā)展保障性租賃住房的著力點。
一、保障性租賃住房的提出
黨中央、國務院高度重視保障性租賃住房工作。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，“擴大保障性租賃住房供給”，首次提出“保障性租賃住房”的概念。12月，中央經濟工作會議要求“要高度重視保障性租賃住房建設”，并將其作為解決好大城市住房突出問題的重要舉措。2021年3月，《政府工作報告》提出，切實增加保障性租賃住房和共有產權住房供給，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。同時，擴大保障性租賃住房供給也作為一項重點工作列入了《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》。6月18日，國務院常務會議審議并原則通過《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，6月24日，由國務院辦公廳印發(fā)，明確了保障性租賃住房的基礎制度和支持政策。
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黨中央、國務院作出加快發(fā)展保障性租賃住房的重大決策部署，并專門明確保障性租賃住房的基礎制度，出臺精準度高、含金量大、操作性強的土地、財稅、金融等一攬子支持政策和審批制度改革措施，充分體現(xiàn)了黨和政府加快發(fā)展保障性租賃住房，盡最大努力幫助新市民、青年人等群體緩解住房困難的決心。同時，這一重大決策部署也是在全面總結我國住房發(fā)展取得的歷史性成就，清醒認識當前大城市住房突出問題，深入開展試點的基礎上作出的，有著深刻的現(xiàn)實背景和堅實的實踐基礎。
改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國住房保障和房地產市場發(fā)展都取得了舉世矚目的成績，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1978年的6.7平方米提高到2019年的39.8平方米。累計建設各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬套，幫助2億多困難群眾改善了住房條件，建成了世界上最大的住房保障體系。其中，黨的十八大以來建設各類保障性住房和棚改安置住房4700多萬套，幫助1億多困難群眾改善了住房條件，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。
隨著城鎮(zhèn)化進程的加速和流動人口規(guī)模的擴大，大量新市民、青年人涌向大城市，但大城市住房價格普遍偏高，新市民特別是青年職工“買不起房、租不好房”的問題比較突出，大城市住房問題日益嚴峻。有關調查顯示，我國2億多新市民、青年人中，約70%在市場租房居住，市場租賃住房以個人散租為主，個人散租房源約占房源總量的90%以上。總體來看，租賃住房結構性供需錯配明顯，戶型上，個人散租房源并不是為了出租而設計，大戶型房源供大于求，小戶型房源和多衛(wèi)生間的房型供不應求，難以滿足新市民、青年人等群體的租住需求。價格上，高價位房源供大于求，低租金房源供不應求，超出了新市民、青年人等群體的承受能力。區(qū)位上，距離新市民、青年人等工作地點較遠的郊區(qū)房源供大于求，而新市民、青年人等就業(yè)較為集中的中心城區(qū)房源供不應求，導致職住不平衡。租期上，住房租賃企業(yè)運營的租賃較長且穩(wěn)定的房源不足5%，而大量個人出租房源的平均租期僅為8個月，租賃關系不穩(wěn)定。因此，市場在解決新市民、青年人等群體的住房困難問題上存在失靈，需要更好發(fā)揮政府作用，引導和規(guī)范租賃住房的發(fā)展，為促進解決新市民、青年人等群體的住房困難提供更多支持和幫助。
2019年以來，為加快解決新市民、青年人的住房困難，經國務院同意，住房和城鄉(xiāng)建設部在沈陽、南京、蘇州、杭州、合肥、福州、濟南、青島、鄭州、長沙、廣州、深圳、重慶等13個城市開展試點，重點發(fā)展面向新市民的小戶型、低租金保障性租賃住房（即政策性租賃住房），由政府給予政策支持，充分發(fā)揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，主要利用存量土地和房屋建設。推動銀行與試點城市簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，為住房租賃企業(yè)等市場主體提供長期低息貸款，支持建設籌集保障性租賃住房。推動房地產開發(fā)企業(yè)轉型升級發(fā)展保障性租賃住房。指導試點城市積極探索政府給政策、銀行給支持、多主體參與的可持續(xù)商業(yè)運作模式，形成了一批可復制可推廣的經驗。從試點情況看，加快發(fā)展保障性租賃住房，促進解決新市民、青年人等群體的住房困難是切實可行的。
二、保障性租賃住房的基本特征
保障性租賃住房由政府給予政策支持，充分發(fā)揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，主要利用存量土地和房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設，堅持小戶型、低租金，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。主要有以下基本特征：
主要面向新市民、青年人。保障性租賃住房主要面向符合條件的新市民、青年人等群體，準入和退出的具體條件由城市人民政府結合實際確定。這是保障性租賃住房制度設計的出發(fā)點，其核心門檻是住房困難，特別是無房，一般可不設收入門檻，就是為了幫助新市民、青年人等群體在進入大城市的初期，能夠以相對合理的租金價格滿足基本居住需求，更加公平地享受到住房保障的權利和經濟社會發(fā)展成果，進而更好地實現(xiàn)自身的全面發(fā)展，是一種發(fā)展型的保障。
小戶型、低租金。保障性租賃住房以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質市場租賃住房租金，小戶型的具體面積由城市人民政府按照保基本的原則合理確定。這是保障困難群眾基本住房需求的一貫理念。新市民、青年人等群體大多是剛畢業(yè)參加工作的大學生或外來務工人員，有的單身，有的剛組建家庭，小戶型、低租金房源既能夠滿足其基本居住需要，也能夠最大限度地降低其租金支出負擔，更加適應新市民、青年人等群體承受能力。同時，以小戶型為主的制度設計，能夠在公共資源有限的條件下，盡可能多地增加房源供給，從而保障更多符合條件的新市民、青年人，做到有限資源的公平善用。
充分發(fā)揮市場機制作用，引導多方參與。保障性租賃住房由政府給予土地、財稅、金融等政策支持，充分發(fā)揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，積極運用市場化辦法和手段實現(xiàn)保障目標。保障性租賃住房的建設運營主體是多元的，除了政府外，農村集體經濟組織、企事業(yè)單位、園區(qū)企業(yè)、房地產開發(fā)企業(yè)、住房租賃企業(yè)等各類市場主體，均可以在政府的政策支持下參與保障性租賃住房建設和運營管理，并且將成為發(fā)展保障性租賃住房的“主力軍”。
主要利用存量土地和房屋建設。保障性租賃住房主要利用存量土地和房屋建設，包括利用農村集體經營性建設用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產業(yè)園區(qū)配套用地和非居住存量房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。這是一種不同于以往保障性住房建設的新的發(fā)展思路。從有關部門的調查情況看，大城市存量土地和房屋資源較多，并且區(qū)位較好，將其用于建設保障性租賃住房，不僅能盤活閑置資源，更能有效降低保障性租賃住房建設的土地成本，更有利于實現(xiàn)職住平衡，可謂一舉多得。
三、加快發(fā)展保障性租賃住房的重要性
第一，有利于推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達63.89%，已經進入了城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，流動人口達3.76億，人口向經濟發(fā)達地區(qū)和城市群集聚趨勢明顯，其中，大量是新市民、青年人，他們是城市的未來和希望。加快發(fā)展小戶型、低租金、有利于職住平衡的保障性租賃住房，幫助新市民、青年人等群體緩解階段性住房困難，為他們在城市安居樂業(yè)提供基本住房保障，將有力促進“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化更高質量發(fā)展。
第二，有利于推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。保障性租賃住房由政府給予政策支持，充分發(fā)揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，堅持“誰投資、誰所有”。農村集體經濟組織、企事業(yè)單位、園區(qū)企業(yè)、住房租賃企業(yè)、房地產開發(fā)企業(yè)等主體均可以參與發(fā)展，集體經營性建設用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產業(yè)園區(qū)配套用地、存量閑置房屋、新供應國有建設用地等均可以加以利用，改變了政府作為居住用地唯一供應者、房地產開發(fā)商作為住房唯一供應者的情況，推動實現(xiàn)多主體供給、多渠道保障、租購并舉。
第三，有利于完善住房保障體系。多年來，住房保障工作主要依靠政府投入，重點保障的是城鎮(zhèn)戶籍住房困難家庭，對新市民、青年人保障力度有限。保障性租賃住房的提出，進一步強化了對新市民、青年人等群體的住房保障，拓展了住房保障供給主體和渠道。在此基礎上，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，促進住房保障對象從以戶籍家庭為主轉向覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，住房保障方式從以政府投入為主轉向政府政策支持、吸引社會力量投入為主。
第四，有利于緩解住房租賃市場結構性供給不足。目前，住房租賃市場總體上結構性供給不足，大戶型住房供大于求，小戶型住房供不應求，缺少位于中心城區(qū)或交通便捷地區(qū)、適應新市民承受能力的小戶型、低租金租賃住房。加快發(fā)展保障性租賃住房，能夠切實增加小戶型（含宿舍型）、低租金房源供給，優(yōu)化租賃住房供應結構，也有利于穩(wěn)定市場租金，促進住房租賃市場健康發(fā)展。
第五，有利于培育和發(fā)展住房租賃企業(yè)。發(fā)展保障性租賃住房需充分發(fā)揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，支持專業(yè)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)建設和運營管理保障性租賃住房。政府提供的土地、財稅、金融等政策支持，能夠降低保障性租賃住房建設和運營成本，幫助租賃企業(yè)形成資金平衡、略有盈利的可持續(xù)商業(yè)運作模式。同時，審批制度改革措施以及一系列管理制度的出臺，也有利于幫助住房租賃企業(yè)解決審批等方面的難題。
第六，有利于促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。擴大保障性租賃住房供給，能夠不斷優(yōu)化城市住房供應結構，為新市民、青年人等群體通過租賃方式解決住房困難問題提供渠道；能夠穩(wěn)定市場預期，合理釋放購房需求，緩解房價上漲壓力，為房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展提供有力支撐。同時，保障性租賃住房由政府提供土地、財稅、金融等政策支持，能夠調動起房地產開發(fā)企業(yè)轉型升級發(fā)展保障性租賃住房的積極性，也引導金融機構將資金用于支持發(fā)展保障性租賃住房。
四、加快發(fā)展保障性租賃住房的著力點
（一）切實提高政治站位，加快發(fā)展保障性租賃住房
當前，我國已進入全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新發(fā)展階段，這是中華民族偉大復興歷史進程中的大跨越，在我國發(fā)展中具有里程碑意義。在這一重要階段，黨中央、國務院作出加快發(fā)展保障性租賃住房的重大決策部署，對于促進解決新市民、青年人等群體的住房困難問題具有重要作用，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的生動體現(xiàn)。要切實提高政治站位，牢固樹立“四個意識”，自覺把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上來，充分認識發(fā)展保障性租賃住房的重要意義，增強工作的積極性、主動性，高度重視保障性租賃住房建設，把發(fā)展保障性租賃住房，促進解決新市民、青年人住房問題作為“十四五”住房建設的重點任務，列入重要議事日程，切實抓出成效。
（二）用好支持政策，加快發(fā)展保障性租賃住房
國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，已經圍繞利用存量土地和房屋建設保障性租賃住房，提出了土地、財稅、金融等方面的支持政策，以及相應的審批制度改革措施，有效破解了當前租賃住房發(fā)展面臨的“瓶頸”，有利于形成可持續(xù)的商業(yè)運作模式，進而調動起各類主體的積極性，引導多主體投資、多渠道供給發(fā)展保障性租賃住房。人口凈流入的大城市等，要切實用好各項支持政策，加快發(fā)展保障性租賃住房。
一是落實土地支持政策。落實好土地支持政策是加快發(fā)展保障性租賃住房的關鍵，可以改變政府作為居住用地唯一供應者、改變房地產開發(fā)商作為住房唯一供應者的情況。要探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房；允許利用企事業(yè)單位自有土地建設保障性租賃住房，變更土地用途，不補繳土地價款；可將產業(yè)園區(qū)配套用地面積占比上限由7%提高到15%，建筑面積占比上限相應提高，提高部分主要用于建設宿舍型保障性租賃住房；允許將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，不變更土地使用性質，不補繳土地價款；保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應。這些土地支持政策的核心是降低土地成本、促進職住平衡，為保障性租賃住房的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。
二是簡化審批流程。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設保障性租賃住房，可由市縣人民政府組織有關部門聯(lián)合審查建設方案，出具保障性租賃住房項目認定書后，由相關部門辦理立項、用地、規(guī)劃、施工、消防等手續(xù)，并納入工程質量安全監(jiān)管。
三是積極爭取中央補助資金支持。中央通過現(xiàn)有經費渠道，對符合規(guī)定的保障性租賃住房建設任務予以補助。地方應抓緊謀劃落實保障性租賃住房項目，引導各類建設運營主體積極爭取中央補助資金支持。
四是降低稅費負擔。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設的保障性租賃住房，取得保障性租賃住房項目認定書后，比照適用住房租賃增值稅、房產稅等稅收優(yōu)惠政策。對保障性租賃住房項目免收城市基礎設施配套費。
五是執(zhí)行民用水電氣價格。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設保障性租賃住房，取得保障性租賃住房項目認定書后，用水、用電、用氣價格按照居民標準執(zhí)行，切實降低企業(yè)運營成本和租戶支出負擔。
六是加強金融支持。支持銀行業(yè)金融機構以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，向改建、改造存量房屋形成非自有產權保障性租賃住房的住房租賃企業(yè)提供貸款；對保障性租賃住房貸款在實施房地產信貸管理時予以差別化對待，不納入房地產貸款集中度管控，調動商業(yè)銀行和房地產開發(fā)企業(yè)發(fā)展保障性租賃住房的積極性。
（三）落實各方責任，加快發(fā)展保障性租賃住房
一是落實城市人民政府主體責任。堅持供需匹配，在摸清保障性租賃住房需求和存量土地、房屋資源情況的基礎上，從實際出發(fā)，因城施策，采取新建、改建、改造、租賃補貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實增加供給。出臺具體操作辦法，明確本地區(qū)利用存量土地和房屋建設保障性租賃住房各項政策措施，積極支持各類主體參與建設運營保障性租賃住房。統(tǒng)籌推進發(fā)展保障性租賃住房工作，確保審批、稅收優(yōu)惠、民用水電氣價格和金融支持等各項政策措施落實到位。加強對保障性租賃住房建設、出租和運營管理的全過程監(jiān)督。
二是省級人民政府負總責。加強組織領導和監(jiān)督檢查，明確省級相關部門和單位職責，形成工作合力；研究確定本地區(qū)除人口凈流入的大城市外，其他發(fā)展保障性租賃住房的城市范圍，并根據(jù)實際情況及時更新；督促指導有關城市摸清需求、制定計劃、細化措施；及時總結推廣城市典型經驗做法，研究解決城市反映的困難和問題；堅持結果導向，對城市發(fā)展保障性租賃住房情況實施監(jiān)測評價，強化結果運用，將監(jiān)測評價結果納入對城市政府的績效考核，督促切實增加保障性租賃住房供給。
三是各部門協(xié)調配合。發(fā)展保障性租賃住房涉及面廣，土地、財稅、金融等各項支持政策的落實，離不開各部門的密切配合和對地方的指導督促。各有關部門和單位按職責分工，加強協(xié)作、形成合力，確保各項政策落實到位，推動加快發(fā)展保障性租賃住房，切實解決好大城市住房突出問題，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。
（作者：住房和城鄉(xiāng)建設部黨組成員、副部長 倪虹）
來源：《行政管理改革》2021年第9期
粵公網安備 44160202000112號
