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　　龍川是廣東最早立縣的四大古邑之一，佗城曾經(jīng)是龍川縣治所在地，擁有眾多古跡遺址，歷史文化資源豐富，卻因耕地碎片化、建設(shè)用地集約程度不高等問題阻礙了發(fā)展道路，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較簡單、鄉(xiāng)土文化挖掘不深、分配機制不完善、市場主體小散弱、服務(wù)體系不系統(tǒng)、文旅資源優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。因此，盤活土地資源成為佗城整合優(yōu)勢的必答題。

　　為喚醒“沉睡”土地資源，佗城鎮(zhèn)搶抓省級試點項目政策機遇，以“騰空間、增耕地、優(yōu)生態(tài)、強活力”為目標，探索全域土地綜合整治“佗城路徑”。

　　“整治前，農(nóng)用地細碎化、耕地撂荒化。整治后，村集體土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了空間。”龍川縣自然資源局副局長黃明州說，佗城鎮(zhèn)通過全域土地綜合整治，基本農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集約節(jié)約、生態(tài)環(huán)境顯著改善，從而吸引產(chǎn)業(yè)導入，推動村集體經(jīng)濟壯大。

　　困局?

　　農(nóng)用地零碎分散、建設(shè)用地閑置低效、旅游資源開發(fā)不足

　　農(nóng)用地方面，佗城鎮(zhèn)位于龍川南部，山間谷地、丘陵盆地交錯，耕地零碎分布其間。“由于耕作設(shè)施條件有限，勞動力不足，難以進行大規(guī)模生產(chǎn)，耕地利用率下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低。”黃明州提及，現(xiàn)如今大量年輕人涌入城市，農(nóng)村人口流失嚴重，大量田地無人耕種。

　　佗城鎮(zhèn)建設(shè)用地占比較少，且存在閑置低效建設(shè)用地，建設(shè)用地節(jié)約集約程度不高。“工業(yè)用地有三大塊，但較為分散，沒能有力促進佗城中心區(qū)的發(fā)展建設(shè)。雖然位于龍川縣的中心城區(qū)，但佗城鎮(zhèn)一些重要的配套設(shè)施沒有跟上。”黃明州提及，佗城鎮(zhèn)多數(shù)建設(shè)用地處于待盤活狀態(tài)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，企業(yè)入駐較少，城市發(fā)展動力不足。

　　此外，佗城鎮(zhèn)旅游資源豐富，但目前只以佗城村為核心景區(qū)。“現(xiàn)有旅游路線未能串點成鏈，核心景區(qū)外的景點資源優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。”在黃明州看來，由于缺少全域規(guī)劃，開發(fā)層次較低，佗城鎮(zhèn)旅游存在適游期短、游客覆蓋面窄等問題。

　　“土地問題不僅制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，還影響旅游業(yè)的發(fā)展，急需以全域土地綜合整治為抓手，全力破解土地要素制約。”在黃明州看來，開展全域土地綜合整治，是解決國土空間矛盾、建設(shè)美麗宜居村莊、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的著力點，更是貫徹落實“百千萬工程”的重要抓手。

　　機遇?

　　入圍省級全域土地綜合整治試點名單

　　全域土地綜合整治是以提高土地利用效率效益、保障土地資源永續(xù)利用、改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局等為目的，以山、水、林、田、湖、草、村等全要素為整治對象，全域開展農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復等綜合性整治活動。

　　2019年，自然資源部組織開展全域土地綜合整治試點工作。2021年，廣東省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于推進全域土地綜合整治試點工作的通知》，圍繞扎實做好國家試點前期工作，加大試點政策支持力度，探索開展一批省級試點，佗城鎮(zhèn)積極申報全域土地綜合整治省級試點，于2022年1月入選省自然資源廳綜合整治省級試點名單，為廣東省20個省級試點之一。

　　“佗城鎮(zhèn)土地開發(fā)潛力大、群眾積極性高，部門聯(lián)動性強。綜合以上因素，圍繞農(nóng)村空間布局無序化、土地利用低效化、耕地碎片化等問題，確定了整治區(qū)域，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)修復、鄉(xiāng)村風貌提升及精品工程五大工作。”黃明州介紹，龍川縣委、縣政府高度重視，迅速成立工作領(lǐng)導小組，結(jié)合佗城鎮(zhèn)本土資源，赴浙江學習先進經(jīng)驗，組織編制《河源市龍川縣佗城鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點項目實施方案》，報送至省自然資源廳，于2023年2月正式備案，實施期限為兩年。

　　黃明州算了一筆佗城鎮(zhèn)全域土地綜合整治經(jīng)濟賬：通過耕地集中整治區(qū)建設(shè)，預(yù)計新增水田800畝，產(chǎn)生2.4億元指標收益；預(yù)計新增耕地1000畝；預(yù)計引進10家優(yōu)質(zhì)企業(yè)，提高旅游收益，同時帶動餐飲、住宿等旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動當?shù)匕傩站蜆I(yè)，促進稅收增長。

　　“土地問題解決后，一二三產(chǎn)聯(lián)動還能獲得更多可觀收益。”黃明州介紹，通過全域土地綜合整治實施，可提高耕地集中連片程度，保障糧食安全，促進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以及高新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)落地；通過盤活低效建設(shè)用地，還能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園落地騰挪建設(shè)用地空間，破解企業(yè)落地難題；此外，還可將各點狀文旅要素串聯(lián)成線，打造以現(xiàn)代生態(tài)田園和高品質(zhì)古城文旅綜合體為主體的全域旅游格局。

　　破局?

　　全域整治+土地流轉(zhuǎn)：促進土地流轉(zhuǎn)帶動村民增收

　　“部分農(nóng)戶相對保守，更愿意自耕自種，擔心土地流轉(zhuǎn)會有風險。而且土地權(quán)屬問題往往比較復雜，涉及多個農(nóng)戶以及利益相關(guān)方，這使得土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和談判過程極為困難。”黃明州說，“整治”本身便蘊含革新之意；革除陳弊，勢必觸動部分人利益。

　　為解決土地流轉(zhuǎn)難的問題，一方面，通過開展宣傳教育活動，向農(nóng)戶普及土地流轉(zhuǎn)的重要性和相關(guān)政策法規(guī)，幫助他們了解流轉(zhuǎn)的意義和優(yōu)勢，并制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎補實施方案》，明確流轉(zhuǎn)程序和各方權(quán)益保障措施，轉(zhuǎn)變村民固有思維。另一方面，通過大力推動連片農(nóng)田整治，形成集中成片、農(nóng)田設(shè)施完善、生態(tài)良好、適合規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。

　　宣傳教育和明確獎補只是前期工作，真正讓村民消除疑慮還是要讓他們看到土地綜合整治的成效和收益。佗城鎮(zhèn)按照“試點先行，以點帶面，示范帶動，整體推進”的思路，選取上蒙村作為試點村，通過打造示范村，帶動其他村莊參與土地流轉(zhuǎn)。

　　“通過積極探索土地流轉(zhuǎn)新機制、新方法，采取切實有效的舉措。目前，上蒙村已完成整村土地流轉(zhuǎn)，全村12個經(jīng)濟合作社都成功簽署上蒙村自然資源集中管理決議，且已選定上蒙村耕地集中整治區(qū)為市級‘千畝方’示范區(qū)。”黃明州提及，上蒙村結(jié)合本村優(yōu)勢，先整合、后規(guī)劃，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一打造，繪制村莊發(fā)展“新藍圖”。

　　上蒙村村莊規(guī)劃策劃圖

　　全域整治+產(chǎn)業(yè)集中：吸引產(chǎn)業(yè)導入推動集體經(jīng)濟壯大

　　“佗城鎮(zhèn)自然資源較豐富，盛產(chǎn)水稻、花生、龍眼、蔬菜等，素有‘魚米之鄉(xiāng)’‘龍眼之鄉(xiāng)’‘花生產(chǎn)業(yè)村’等稱譽。”黃明州說，如何打造農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈，深挖“土特產(chǎn)”價值，把“一果一花一魚一桌菜”等土特產(chǎn)向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興中的一篇大文章。

　　為推進鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，佗城鎮(zhèn)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，扎實推進成果鞏固、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)等重點工作；將建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“牛鼻子”，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，積極打造高起點、高標準的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，切實激發(fā)農(nóng)村各類資源要素潛能。為牽牢“牛鼻子”，佗城鎮(zhèn)持續(xù)推動佗城花生、航天辣椒、象牙米等“土特產(chǎn)”富民興村產(chǎn)業(yè)建設(shè)，帶動村民增收致富，不斷壯大村集體經(jīng)濟，努力闖出產(chǎn)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興新路子。

　　此外，佗城鎮(zhèn)堅持全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，通過成立“強鎮(zhèn)富村公司”，培育鄉(xiāng)村CEO，開展聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)工作，以此盤活集體資源，撬動社會資本，壯大集體經(jīng)濟，讓集體和農(nóng)民獲得更多的收益。進而言之，通過引進培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展壯大聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)經(jīng)營主體，帶動小農(nóng)戶抱團發(fā)展，有力促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、綠色化、品牌化發(fā)展。

　　全域整治+全域旅游：擦亮佗城名片帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

　　佗城素享“嶺南客家之源、中華姓氏之最、趙佗興王之地、科舉文化之窗”的美譽，獨特的古城文化與歷史遺產(chǎn)是佗城最具旅游吸引力的地方。

　　佗城以鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為契機，圍繞“全域整治+全域旅游”，在開展全域土地綜合整治過程中，結(jié)合農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村風貌提升及生態(tài)修復，聯(lián)合打造兩個精品工程：東江沿岸生態(tài)修復工程以及紅色龍川—山水四甲。系列工程以古城和復合旅游功能吸引專項市場，串聯(lián)佗城特有的文化要素與資源稟賦。通過新增旅游配套設(shè)施，完善停車場、游客服務(wù)中心、旅游驛站等配套基礎(chǔ)設(shè)施，充分挖掘圩鎮(zhèn)周邊正相塔、蘇堤、坑子里等景點，串點成線，開辟新的旅游路線。同時，融入農(nóng)業(yè)觀光元素，休閑農(nóng)業(yè)旅游基地，將景點與周邊村莊有機融合，整體打造形成“處處有風景，內(nèi)外無邊界”的效果，豐富“兩天一晚”旅游內(nèi)容，促進文旅融合高質(zhì)量發(fā)展。

　　推動“全域整治+全域旅游”，培育景觀農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游，進一步激活文化資源、帶動旅游業(yè)發(fā)展，打造以現(xiàn)代生態(tài)田園和高品質(zhì)古城文旅綜合體為主體的全域旅游格局，以旅游帶動村集體經(jīng)濟發(fā)展，打造大灣區(qū)健康休閑旅游目的地，吸引更多珠三角的游客到佗城旅游。

　　新變?

　　盤活土地激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)動能

　　目前，佗城鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目經(jīng)過前期的準備，部分項目已完成招投標，進入進場施工的階段。

　　“項目建設(shè)過程中也探索出一些經(jīng)驗，通過采取EPC總承包的模式，可簡化建設(shè)流程，提高設(shè)計效率，有力推進項目建設(shè)。”黃明州口中的EPC指的是承包方受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程或若干階段的總承包，并對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度進行負責。

　　上蒙村順利完成整村流轉(zhuǎn)為佗城鎮(zhèn)全域土地綜合整治打開了局面，其他村落紛紛“跟上趟”，有序推進土地流轉(zhuǎn)、耕地集中整治以及企業(yè)引進等。

　　經(jīng)過鎮(zhèn)域內(nèi)農(nóng)田的基礎(chǔ)整治，佗城鎮(zhèn)布局集中連片、農(nóng)田設(shè)施完善、生態(tài)良好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域成為可能。接下來，佗城鎮(zhèn)將通過成立“強鎮(zhèn)富村公司”，通過土地入股、聯(lián)營模式等合作共贏方式，不斷壯大鎮(zhèn)域經(jīng)濟、村集體經(jīng)濟，全力助推佗城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。“產(chǎn)業(yè)園運營后，村民按入股比例可每年享受經(jīng)濟紅利。”黃明州介紹，目前已有肉聯(lián)廠、海吉星等多家意向企業(yè)進駐，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力得到有效激發(fā)。

　　“目前佗城鎮(zhèn)已完成古城升級改造一期建設(shè)，南門碼頭從昔日荒蕪之地搖身變?yōu)榫W(wǎng)紅打卡點，每天都有許多游客來到這里，欣賞古色古香的建筑和美麗的景色，感受古鎮(zhèn)的獨特魅力。”黃明州表示，在改造過程中，佗城鎮(zhèn)不僅注重保護和修繕古老的建筑和景觀，同時也積極推進旅游業(yè)的開發(fā)，以鄉(xiāng)村休閑游、經(jīng)典紅色游、民宿體驗等為重點，打造了一系列吸引游客的旅游產(chǎn)品，讓佗城這個千年古城在全域土地綜合整治中煥發(fā)活力。

　　備注：在EPC模式中，Engineering包括具體的設(shè)計工作、建設(shè)工程的總體策劃以及組織管理等具體工作；Procurement除了采購建筑設(shè)備材料外，還包括專業(yè)設(shè)備、材料的采購；Construction則包括施工、安裝、試測、技術(shù)培訓等。